这就是德国宪政建设要解决的第一个问题。
[44] 郭道晖：《建构我国宪政立法体系策议》，载《法商研究》2001年第1期。记者黄庆畅：《依宪执政为何不能简称宪政——访中国社会科学院法学所副所长莫纪宏》，载《人民日报》2014年12月3日第17版。
党的十八大后，打造具有中国特色、中国风格、中国气派的哲学社会科学学术话语体系的时代任务已然展开。由于宪政与政治体制、政治制度扯上了关系，便产生了政治制度比较问题，进而产生了政治制度优劣之争。如上所述，宪治应是国家治理的首要方式，宪治概念有利于与国家治理概念相衔接。参见吴新平：《全球化背景下的宪政民主》，载张庆福主编：《宪政论丛》（第4卷），法律出版社2004年版，第544-545页。尽管早在党的十六大报告中就提出自觉地把思想认识从对马克思主义的错误的和教条式的理解中解放出来的要求，但谁的理解是错误或教条式的，又必然是一番持久的争论。
撇开其中的西宪派不论，政治立场温和的宪政至善论也对朝野形成了较大干扰。从毛泽东的宪政理论到中国共产党提出的‘宪法至上、‘依宪治国理论，都对社会主义宪政实践产生了积极影响。例如著名学者Reuss认为：整个行政法学领域，尤其是警察法，都要归功于非常有体系的行政判决的编纂和其产生的影响，立法者只需亦步亦趋地跟在这些具有划时代意义的判决后面，将其作为成熟的果实采摘，然后以法律的形式固定下来即可。
2.民主保障和社会平衡 德国基本法的民主原则要求人民与国家机关以及公职人员之间形成一个连续的民主链条[44]。由于赞成和反对者都将德国行政法院制度作为论据，所以全面、准确、深入了解该制度对于回应中国的问题具有重要的镜鉴价值。另一方面也导致专门法院和普通行政法院之间的内耗，如前述社会法院争夺社会救助争议的管辖权。其实，在1960年《行政法院》颁布前的1950年代，就有政党、律师协会以及法学家大会建议制定统一的公法领域内的法院组织法和诉讼程序法，以解决德国公法救济途径分化凌乱的问题。
[18]自由主义者主张司法国家模式，以费尔巴哈，贝尔（Otto Bähr）等著名学者为代表。如果没有独立的行政法院进行行之有效的司法审查，法治国的基本原则将只是纸上谈兵。
而在自然保护领域，虽然没有主观权利主体，但通过环境法赋予了环境团体诉权，弥补了环境权保护的漏洞。如何实现目的，则留给行政机关去决定。可见，司法独立、审判公正和司法权威之间的逻辑链条关系是：法官的独立是司法独立的根基。二战后，西德吸取历史教训，为充分保障个体权利，废除了对行政诉讼范围的列举式规定，取而代之的是《行政法院法》第40条的概括条款，即除了宪法争议以外的所有公法争议都可提起行政诉讼。
行政法院建立后发挥了个人权利保护、民主保障和稳定社会、法律续造以及建构和发展行政法和行政法学等不可替代的重要功能，成为法治国的支柱与基石。因为《行政法院法》第40条第1款第1句规定，若法律没有其他规定，则宪法争议以外的其他公法争议都由行政法院管辖。行政审判体制改革的关键是在民主法治原则指导下确立司法权与行政权的分立与制约，保障法官的独立与司法救济的有效性。在法院管辖的确定问题上，体现了不同法院之间的权力角斗和政治影响。
文章来源：《行政法论丛》第18卷。董皥、郭建勇：《独立而公正：行政案件跨区审理改革的价值追求与制度设计》，《法律适用》2015年第2期。
法官的独立是司法独立的根本，是行政审判的基础，而且是分权国家中对公民提供有效司法救济的保障。而另一方面，对行政法院的财政投入过少导致行政法官数量减少，办公条件不佳，也使得案件不能及时审结。
[36]但在行政法院和学界的共同努力下，行政诉讼中享有原告资格的主体范围不断扩大，公民主观公权利的保障进一步加强。德国行政法院是争议和妥协的产物，在建立过程中产生了三大争议：司法国家与行政司法之争、普通法院与行政法院之争、个人主观公权利保护与客观法秩序维护之争。[16] 陈新民：《德国19世纪法治国概念的起源》，载陈新民著：《德国公法学基础理论》，法律出版社2010年版，第30-31页。解释的方法是探究立法者的可客观化的立法意图。行政法院的独立和法官的独立性使德国的行政审判免受上级法院或政治的影响，保证了判决的公正性，从而使行政法院及其判决享有了绝对权威性，得到民众的认可和支持。[46]此外，行政法院也有利于保障公众民主的实现，例如，在集会法或公众参与的过程中，通过民意形成和讨论的公开方式，培养民主的公共意志。
这样一来，建筑法中的相邻权人或许可的利害关系人、竞争者都享有了诉权。[80] 面对以上问题和挑战，德国实务界和学界都在反思和批判现行的行政法院制度，但也对其具有充分的制度自信，因为行政法院建立150年来，经受住了历史的考验，在完成基本法第19条第4款有效司法救济的保障任务方面作出了重大贡献，取得了辉煌的成绩。
非常重要的是要对行政诉讼制度本身进行完善，因为打铁还需自身硬。参见：PrOVGE 9,353 ff. [58] Pagenkopf, 150 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland, 2014, S.45-46. [59] Schmidt-Aßmann,Der Beitrag der Gerichte zur verwaltungsrechtlichen Systembildung,VBiBW 1998,S.386. [60] BVerwGE 34,301。
该理论强调法律作为拘束国家权力的工具，虽然具有法律工具主义的形式法治的历史局限性[17]，但权力分立原则的确立，以及强调行政权受到法律的约束，对行政权的监督都具有进步意义。[24] 2. 普通法院与行政法院之争 主张行政争议由普通法院受理的主要是贝尔，在其名著《法治国家》中，贝尔把国家视为若干社会组织的最高一级，认为当私权受到其侵害时，为保护个人的权利空间，由普通法院来提供救济，而无需另寻其他救济途径。
[25] 但伯伦知理（Johann Kasper Bluntschli）、莫尔（Robert von Mohl）以及格耐斯特（Rudolf von Gneist）则从行政争议的特殊性、行政审判的专业性要求等方面出发，反对由普通法院来审理行政争议。[10]杨建顺：论《行政诉讼法》修改与法治行政理念，《政法论丛》，2013年第1期。[8] 另外，设立行政法院法院的法律依据并不充分，而且行政法院并不是实现行政审判专业化的必由之路,其成本也需要理性考量。但反过来，行政法院也是实现法治国家原则的重要制度保障。
行政法院必须面向未来，努力提供有效的、符合实际的、谨慎的、独立的司法救济。也就是说，享有诉权的主体范围不断扩大——只要是主观权利地位受到侵害的人都可以起诉。
[21] 于是，效仿英国，由独立的普通法院审判所有纠纷，并对国家权力进行监督的呼声日益高涨。德国的行政法院虽然被誉为法治国的支柱或基石[12]，也出口到多个国家[13]，但德国行政法院制度既不是一帆风顺的，也不是完美无缺的，而是经历了争议与妥协、辉煌与危机、挑战与改革。
客观的合法性审查同时也起到保护个体的作用，而对个人的司法救济也发挥了一般的合法性审查功能。所以，行政法院和法治国原则是互相成就的。
[11]决策者似乎也未排除这一可能性。另外，完善行政诉讼制度本身，建立无漏洞的、有实效的公法权利救济和保障机制，实现行政诉讼的根本功能，也是摆在理论和实务界面前不容忽视的长期任务。耿宝建：《再谈中国是否应当设立行政法院》，《上海政法学院学报》2013年第3期，第68页。[23] Hufen, Verwaltungsprozessrecht,§2,Rn.9,11. [24] Sendler, 125 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit - Woher Wohin, VBlBW 1989, S.42. [25] Otto Bähr, Der Rechtsstaat,1.Aufl.,Kassel und Göttingen 1864, S.45ff. [26] Walz,100 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit in Baden, in Baring, Hrsg. 1963,S.105 f. [27] Hufen, Verwaltungsprozessrecht,§2,Rn.8. [28] Sendler, 125 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit - Woher Wohin, VBlBW 1989, S.42. [29] von Unruh, Vom Gesetzesstaat zum Rechtsstaat,DVBl.1975,842 f. [30] Rüfner, Die Entwicklung der Verwaltungsgerichtsbarkeitin: Jeserich, Pohl, von Unruh (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte, 1984, Bd.3, S.910. [31] Brohm, Zum Funktionswandel der Verwaltungsgerichtsbarkeit, NJW 1984, 8. [32] Sarwey, Das öffentliche Recht und die Verwaltungsrechtspflege, 1880, S. 5,81, 转引自Wilhelm Henke, Das subjektive öffentliche Recht,1968, S.32. [33] Gneist, Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichte in Deutschland, 1879, S.271,273转引自Pagenkopf,Das preußische OVG und Hauptmanns "Weber",1988,S.10. [34] Roellecke, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Grenzbereich zur Gesetzgebung,NJW 1978, 1781. [35] Stelkens/Panzer,in: Schoch/Schneider/Bier,Verwaltungsgerichtsordnung,25. Ergänzungslieferung 2013, §1, Rn.15. [36] 关于德国环境团体诉讼原告资格确定的曲折过程以及保护规范理论对其的影响，请参见喻文光：《论环境行政公益诉讼制度》，《人民检察》2014年第11期。
第三，独立和公正是行政审判改革的价值追求和目标，而行政诉讼制度根本的目的在于提供有效的公法权利救济和保障。首先，其出于财政经费原因反对在所有的公法领域实行三审终审制。
[47] 行政法院不仅发挥了保障民主的功能，而且在计划行政和发展行政领域起到社会平衡和稳定的作用。也就是说，法律救济与否只看主观权利是否受到侵害。
行政法院是法治国家中不可替代的限制国家权力的重要形式。关键的问题不在于是否成立，而是若成立后，如何在现行体制下保障行政法院和法官的独立性。
